城市是人集中生活的地方，也是产业集聚、商贸流通、文化交流和民族情感记忆的重要载体，可以说城市承载了人民对美好生活的向往。城市怎样，民生就怎样。
如何统筹好生产、生活、生态三大空间布局，是一门精深的学问，也是一道时代的必答题。去年，中央城市工作会议便锚定方向：当前和今后一个时期，城市工作要以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。
▲5月22日，上海浦东新区，游客欣赏东方明珠夜景
近日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首部国家级城市更新专项规划，这份纲领性文件深入研判了“十五五”时期城市发展形势，系统提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措及14项重大工程与行动。
“十五五”期间，城市更新究竟藏着怎样的民生密码？将如何改变普通人的生活？红星新闻记者对话中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌，清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长、中国城市规划学会城市更新分会副主任委员边春兰和中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹。
老旧街区如何改造？
城市更新离不开老旧街区改造。《规划》提出，推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。
《规划》提出，改造提升老旧商业街区、生活街区，完善功能布局，补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景。
谈到对老旧街区的改造，中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌告诉红星新闻记者，城市更新既要着眼于生活品质的提升，也要与扩大消费、完善基础设施相结合，实现“保民生”与“促发展”的有机统一。各地在推进过程中，必须因地制宜，充分挖掘自身特色、地段价值与发展潜力。最关键的是要面向未来的社会需求和多元化的人群需求，只有精准识别需求，才能开展有针对性的改造。未来的实施路径，大概率会通过片区策划等方式，生成具体的更新项目清单。
▲6月7日，河北保定，昔日老旧厂区变身打卡点 图据视觉中国
对此，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹表示，针对老旧街区存在的短板，下一步改造将聚焦于“补短板、强基础、优服务”，具体措施如下：一是补齐基础设施短板，重点完善街区范围内的燃气、供水、排水、污水、供热等老旧管线管网更新改造，以及消防、通信、充电桩等配套设施。同时优化交通组织，实施道路微循环改造，改善出行条件。二是提升公共服务品质，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板，包括增设养老、托育、医疗、文化、体育等设施，完善全民阅读设施、建设“小而美”的健身场地，并加快适老化、无障碍环境建设。三是提升公共空间品质：对公共空间进行整治提升，优化景观环境，增补绿地、广场和慢行系统，提升街区整体环境品质。
老旧街区如何焕新成为新的消费场景？秦虹表示，主要通过老旧街区功能转换，如由单一功能向“文商旅体展”等融合业态转变，进行业态升级和场景创新，如打造沉浸式体验、社交互动等多元消费场景，塑造活力公共空间与步行体验等方式实施。
停车难停车贵的痛点如何解决？
停车难、停车贵问题是不少城市的通病，也是最基本的民生痛点问题，尤其在老旧小区更加突出。《规划》提出，实施老城区停车补短板行动，鼓励建设集约化停车设施，推进停车设施建设改造，按规定配建充电设施。持续开展人员密集区域停车综合治理行动。
对此，清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长、中国城市规划学会城市更新分会副主任委员边春兰表示，机动车作为走进更多家庭的交通工具，在给城市生活和工作出行带来便捷的同时，停车难问题成为城市空间组织的老大难问题。解决停车难问题，未来的思路一方面需要进一步“存量挖潜”，另一方面需要加强“智慧治理”。针对老旧小区，将重点通过“存量挖潜”利用好城市边角地、闲置地，以及高架路桥等市政设施下的可复合利用空间，建设立体机械车库或地下停车场等。同时，通过政策创新推动“错时共享”，鼓励机关企事业单位停车场在夜间对外开放，利用价格杠杆调节停车需求。此外，引导绿色出行依然是未来城市系统化交通出行优化的重要领域，“公交+慢行”接驳的系统化建设、技术创新带来的“自动驾驶”、“共享汽车”推进，则是从源头上实现出行方式革命、缓解停车压力的未来愿景。
▲老旧小区周边升级改造停车位 资料图 图据IC photo
范嗣斌表示，停车难问题受制于闲置用地的存量，也与当前普遍存在的用地紧张直接相关。解决起来，首先要尊重业主意愿。现实中，居民诉求往往是多元甚至矛盾的——有的迫切需要车位，有的则更看重公共活动空间。因此，不能简单地“一刀切”建停车场，要探索综合解决方案。在供给端，可探索利用半地下空间或建设立体停车设施，在有限的土地上挖掘增量潜力。在管理端，要通过精细化治理来盘活存量，比如推广错峰共享、分时租赁等模式，通过管理挖潜缓解矛盾。由于不同城市、不同小区的差异极大。“十五五”期间，各地应结合自身实际，在编制专项规划或开展片区策划时，把方向性的要求深化、细化、具体化。广泛听取群众意见，通过基层协商找到一个兼顾各方利益的最大公约数。
如何解决老旧小区加装电梯难题？
在6月8日国务院新闻办举行的例行政策吹风会上，住房城乡建设部副部长秦海翔表示，“十五五”期间将新开工改造城镇老旧小区11.5万个。在小区的设施上，要改造提升燃气、供水、热力、道路等配套基础设施，支持具备条件的楼栋加装电梯。
现实中，老旧小区改造中加装电梯、停车补短板推进中存在的居民共识难、资金缺口、规划制约将如何解决？
▲6月7日，杭州，一社区加装电梯 图据视觉中国
“加装电梯是老旧小区改造的难点，核心在于如何达成居民共识。”范嗣斌表示，“这必须充分发挥基层治理的作用，依靠自下而上的协商沟通，而非简单的自上而下行政命令。过去几年的实践证明，凡是推进顺利的案例，往往都得益于良好的基层治理基础，通过耐心细致的组织动员，引导居民换位思考、互谅互让，最终形成利益最大公约数。除了情感沟通，也需要机制创新。通过建立合理的补偿机制或分摊模式，尽量平衡高低层住户的利益诉求，用制度化的手段推动共识达成。在资金筹措方面，政府的钱更多应起到‘四两拨千斤’的引导作用。关键是要建立‘谁出资、谁受益，谁受益、谁出资’的市场化逻辑，充分调动业主或产权主体的积极性。只有建立起权责对等、可持续的资金共担机制，城市更新才能真正落地生根。”
骑行热、City Walk兴起
城市如何更好“逛”？
《规划》多次提出构建城市出行“慢行系统”。慢行系统指的是什么？现在有许多城市不好逛，不是步行友好城市，是否与慢行系统不完善有关，“十五五”是否考虑优化？
秦虹表示，慢行系统主要指步行和非机动车（自行车、电动自行车）交通系统，是城市绿色交通体系的核心组成部分，包括人行步道、自行车专用道、非机动车道、慢行廊道、滨水绿道等设施。现在很多城市在更新并不是拓宽车行道，相反从“车本位”转向“人本位”，推行“人车分离、车退人进“，打造“完全慢行街区”，典型的如苏州十全街更新，以“步行化、人为先、轻扰动”为理念，通过系统性拓宽步行空间，南侧人行道由0.3–3m拓宽至7–8m，步行占比由20%提升至60%，环境升级带动消费人流的提升，业态升级有了基础，实现居民、政府与市场共赢格局。
▲苏州十全街 图据视觉中国
对此，范嗣斌表示，谈到慢行系统，现在大家感受很明显——骑行热、City Walk兴起，像北京这两年大力推进的滨水步道建设，都在把一个个‘点’串联成‘线’，再织补成‘面’。这实际上是一个不断修补、持续完善的过程，反映发展阶段提升后，大家对美好生活的更高需求。
▲北京亮马河建成滨水慢行系统
范嗣斌说，通过城市更新，要把这些慢行体系、步道系统、绿道系统做得更完善。现在很多城市都在打造“蓝道”“绿道”甚至承载文化的“橙道”，这需要结合各自城市的特点，持续进行微更新。这里的核心在于价值观念的回归——从“以车为本”转向“以人为本”。过去一段时间，可能过于强调机动车道的扩张，但现在必须意识到：机动车最终是为人的美好生活服务的。如果更新只方便了车，却让人没了走路的地方，就是本末倒置。
因此，这不仅是修路的问题，更牵涉到路权优化和交通治理的软硬结合。范嗣斌说，需要通过精细化的交通管理，对机动车使用进行适当的引导和制约，把空间更多地留给行人。这种从“车本位”向“人本位”的转变，既是国际城市发展的普遍趋势，也是“十五五”期间通过城市更新要着力解决的课题。
红星新闻首席记者 吴阳 实习生 戴雨欣
编辑 许媛
审核 何先菊
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